Transparenzregister, koordinierte Aufsicht, erweiterter Datenaustausch: Die systemischen GwG-Änderungen des ZFG-Referentenentwurfs

15. Apr.

Datum: 2026-04-15

Der ZFG-Referentenentwurf beschränkt sich nicht auf neue Verpflichtete. Er greift tiefer: Drei strukturelle Änderungen verändern das Fundament des deutschen GwG-Systems. Das Zugangssystem zum Transparenzregister wird nach dem EuGH-Urteil von 2022 grundrechtskonfom neu aufgebaut. Die Nichtfinanzsektor-Aufsicht bekommt erstmals eine gesetzlich verankerte Koordinierungsstruktur als direkte Reaktion auf die FATF-Kritik. Und der Datenaustausch zwischen Behörden wird systematisch ausgebaut – mit messbarer Wirkung auf das Prüfrisiko für Verpflichtete. Für Compliance-Experten ist das mehr als eine Detailreform.

Hinweis: Dieser Artikel basiert auf dem Referentenentwurf des BMF, Artikel 22 (Bearbeitungsstand 25.02.2026). Das Gesetz ist noch nicht verabschiedet; Änderungen im parlamentarischen Verfahren sind möglich.

Das förmliche Gesetzgebungsverfahren wurde laut Bundesregierung für Mitte/Ende April 2026 angekündigt; ein Abschluss ist für das zweite Halbjahr 2026 geplant. Das Gesetz soll zum 1. Januar 2027 in Kraft treten.

Transparenzregister: Ein dreistufiges Zugangssystem ersetzt den öffentlichen Zugang

Im November 2022 urteilte der EuGH (Große Kammer): Das bis dahin weitgehend öffentliche Einsichtnahmerecht in UBO-Register ist grundrechtswidrig. Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 1 lit. c der 5. Geldwäscherichtlinie (2018/843) verletze das Recht auf Privatleben (Art. 7 EU-Grundrechtecharta) und Datenschutz (Art. 8 EU-Grundrechtecharta). Seither ist der öffentliche Zugang eingeschränkt; eine gesetzliche Neuregelung fehlte. Der ZFG-RefE bringt sie jetzt – ausgerichtet an Art. 12 der 6. Geldwäscherichtlinie (RL (EU) 2024/1640).

‍ Das neue System nach §§ 23 und 23a GwG-E gliedert sich in drei Stufen:

Stufe 1 – Behörden (§ 23 Abs. 1 Nr. 1 GwG-E): Aufsichtsbehörden, Strafverfolgung, FIU, BaFin, AMLA, OLAF, Europol, Eurojust und die Europäische Staatsanwaltschaft erhalten ungefilterten, direkten und gebührenfreien Zugriff auf alle gespeicherten Angaben (§ 23 Abs. 3 Satz 2 GwG-E). Keine Begründungspflicht.

‍Stufe 2 – Verpflichtete (§ 23 Abs. 1 Nr. 2 GwG-E): Alle GwG-Verpflichteten dürfen einsehen, sofern sie der registerführenden Stelle darlegen, dass die Abfrage zur Erfüllung von Sorgfaltspflichten im Rahmen von § 10 Abs. 3 oder 3a GwG erfolgt. Routineabfragen ohne konkreten Kundenbezug sind nicht mehr gedeckt. Kreditinstitute, Zahlungsdienstleister und Notare erhalten zusätzlich Zugriff auf Immobiliendaten nach § 19a GwG sowie historische Eintragungen.

Stufe 3 – Sonstige (§ 23a GwG-E): Journalisten, NGOs, Wissenschaftler, Transaktionspartner, Vergabebehörden und AML-Produktanbieter können Einsicht nach einem formalen Antragsverfahren erhalten. Die registerführende Stelle entscheidet binnen zwölf Arbeitstagen (bei Wiederholungsanträgen sieben); ein einmal erteilter Interessennachweis gilt drei Jahre.

Die Abwägung zwischen Transparenz und Grundrechtsschutz bleibt ambivalent: Das Antragsverfahren für Journalisten und Zivilgesellschaft genügt dem EuGH-Urteil formal, erzeugt aber Latenz bei zeitkritischen Recherchen. Für Verpflichtete als täglich arbeitende Nutzer ändert sich an der Zugangsmöglichkeit dem Grunde nach nichts – aber die Abfrage muss einem nachweisbaren KYC-Anlass zugeordnet und dokumentiert werden. Das ist keine neue Pflicht, aber eine Pflicht mit mehr Sichtbarkeit.

Neue Datenpunkte und aktive Qualitätssicherung

Zwei weitere Änderungen greifen direkt in die Datenqualität des Transparenzregisters ein:

Geburtsort wird Pflichtangabe (§ 19 Abs. 1 Nr. 2 GwG-E): Neben dem Geburtsdatum muss künftig auch der Geburtsort des wirtschaftlich Berechtigten eingetragen sein. Die Kombination beider Merkmale ermöglicht eine eindeutige Identifikation bei Namensgleichheit – insbesondere bei automatisierten Behördenabfragen (Begründung Art. 22 Nr. 8, Seite 337 f. des ZFG-RefE). Die Änderung greift zugleich Art. 62 der EU-AML-Verordnung ((EU) 2024/1624) vor, der denselben Datenpunkt ab dem 10. Juli 2027 EU-weit vorschreiben wird. Für bestehende UBO-Einträge bedeutet das Aktualisierungsbedarf; für KYC-Formulare aller Verpflichteten prüfen: Ist das Feld „Geburtsort" für wirtschaftlich Berechtigte vorhanden?

Aktive Qualitätsprüfung (§ 18 Abs. 3b GwG-E): Die registerführende Stelle erhält neue Abfragerechte zur Überprüfung von Einträgen: das BaFin-Kontenabrufverfahren nach § 24c KWG, Melderegister und Stiftungsverzeichnisse der Länder. Die abgefragten Daten sind ausschließlich für den Abgleich verwendbar und nach Prüfungsabschluss zu löschen. Das Ergebnis: Die registerführende Stelle prüft Unstimmigkeiten nicht mehr nur reaktiv auf Meldung, sondern proaktiv und stichprobenartig.

Ergänzend führt § 18a GwG-E ein freiwilliges Bestätigungsverfahren ein: Auf Antrag prüft die registerführende Stelle, ob eine bestimmte Person zur Vertretung einer Vereinigung berechtigt ist. Nach Bestätigung können Eintragungen nur noch durch diese Person vorgenommen werden – ein Sicherheitsmechanismus gegen fehlerhafte oder unbefugte Einträge. Ob eine Eintragung durch eine bestätigte Person erfolgte, wird im Registerauszug vermerkt und kann in der KYC-Prüfung als Qualitätssignal herangezogen werden.

§ 50a GwG-E: Koordinierende Stellen als Antwort auf die FATF

Der FATF Mutual Evaluation Report Deutschland (August 2022) war für den Nichtfinanzsektor eindeutig: Deutschland hat über 300 einzelne Aufsichtsbehörden für rund eine Million Verpflichtete außerhalb des Finanzsektors. Konsistente, risikobasierte Prüfungen in dieser Größenordnung sind ohne Koordinierungsstruktur nicht möglich. Die FATF vergab für den Bereich Aufsicht (Immediate Outcome 3) die Bewertung Moderately Effective und empfahl, Koordinierungsstrukturen auf nationaler und Länderebene zu formalisieren (FATF MER Germany, August 2022).

§ 50a GwG-E überführt diese Empfehlung in Gesetzestext. Jedes Bundesland muss eine Koordinierende Stelle einrichten. Ihre Kernaufgaben (§ 50a Abs. 2 GwG-E):

Koordinierung aller nach § 50 GwG zuständigen Aufsichtsbehörden des Landes – Kammern, Finanzbehörden, Ordnungsämter, Glücksspielbehörden
Gemeinsame Risikoanalyse für die Aufsichtsbereiche § 50 Nr. 5 (Notare), Nr. 7a (Steuerberatervereine), Nr. 8 (Glücksspiel) und Nr. 9 (Immobilienmakler, Güterhändler, Kunstvermittler u.a.)
Laufender Informationsaustausch zwischen Strafverfolgung, Finanzverwaltung und Aufsicht auf Landesebene
Vernetzung mit FIU, BaFin und dem europäischen AMLA-Netzwerk
Identifikation beaufsichtigter Verpflichteter durch Sammelabfragen bei Finanzbehörden nach Wirtschaftszweig und Betriebsgröße

Auf Bundesebene flankiert eine Koordinierende Stelle Bund die Länderstrukturen (§ 50a Abs. 3 GwG-E). Der Ressortübergreifende Steuerungskreis wird mit § 3a Abs. 3 GwG-E erstmals gesetzlich verankert und schließt nun auch Vertreter der Koordinierenden Stellen der Länder ein.

Datenaustausch: Das operative Herzstück der Reform

Die institutionelle Reform entfaltet ihre Wirkung maßgeblich über den erweiterten Datenaustausch nach § 55 GwG-E. Drei Neuerungen stehen im Mittelpunkt:

FIU-Registrierungsdaten (§ 55 Abs. 3a GwG-E): Die FIU übermittelt auf Ersuchen den nach § 50 Nr. 9 zuständigen Aufsichtsbehörden und den Koordinierenden Stellen kostenfrei Registrierungsdaten von Verpflichteten. Aufsichtsbehörden wissen damit erstmals systematisch, welche Verpflichteten in ihrem Sektor überhaupt registriert sind.

Sammelabfragen bei Finanzbehörden (§ 55 Abs. 3b GwG-E): Koordinierende Stellen dürfen bei Finanzbehörden Daten zu beaufsichtigten Verpflichteten nach § 2 Abs. 1 Nr. 13, 14 und 16 GwG abfragen – gegliedert nach Wirtschaftszweig und Betriebsgröße. Das ist das erste Instrument, das ein vollständiges Bild der beaufsichtigten Population in einem Sektor erlaubt. Daraus lassen sich risikobasierte Prüfprioritäten ableiten: Wer viele Kataloggeschäfte abwickelt und bisher nie geprüft wurde, rückt in den Fokus.

Weitergabe von Prüfungsergebnissen (§ 55 Abs. 1 GwG-E): Aufsichtsbehörden und Koordinierende Stellen sind verpflichtet, sich gegenseitig umfassend zu unterstützen – einschließlich des Austauschs personenbezogener Daten und von Prüfungsergebnissen. Ein Befund bei einer Kammer kann über die Koordinierende Stelle an andere Aufsichtsbehörden weitergegeben werden, die denselben Verpflichteten aus anderem Blickwinkel überwachen. Wiederholte Mängel werden damit behördenübergreifend sichtbar.

Kritische Einordnung: Was die Reform leistet und wo Lücken bleiben

Die institutionelle Logik ist schlüssig. Zwei strukturelle Lücken bleiben dennoch:

Der Referentenentwurf schreibt keine Mindestausstattung für die Koordinierenden Stellen vor, setzt keine Fristen und sieht keine Sanktionen für den Fall vor, dass ein Land die koordinierende Stelle unzureichend einrichtet. Die GwG-Aufsicht ist Ländersache – und der Bund kann keine Ressourcenausstattung vorschreiben. Ob aus dem gesetzlichen Auftrag eine wirksame Koordinierungsstelle wird, hängt von Länderpolitik und Haushalt ab.

Das Grundproblem von über 300 fragmentierten Aufsichtsbehörden löst eine weitere Koordinierungsebene nicht – sie moderiert es. Die BRAK hat in ihrer Stellungnahme Nr. 17/2026 betont, dass harmonisierte Aufsicht nicht allein durch Strukturvorgaben entsteht, sondern konkrete Ermessens- und Bewertungsmaßstäbe für alle Aufsichtsbehörden erfordert (BRAK-Stellungnahme Nr. 17/2026, März 2026)

Konsultationsphase: Reaktionen der Verbände

Im Rahmen der Konsultationsphase haben sich seit Ende März 2026 mehrere Verbände zum ZFG-Referentenentwurf positioniert. Nachfolgend die Kernpunkte auf Basis der jeweils veröffentlichten Stellungnahmen:

BDZ – Deutsche Zoll- und Finanzgewerkschaft (Stellungnahme 31.03.2026): Der Entwurf geht laut BDZ zwar in die richtige Richtung und wird grundsätzlich begrüßt – die Kombination aus repressiven Ermittlungsinstrumenten und administrativem Vermögensermittlungsverfahren (aVES) sei im Grundsatz richtig. Gleichzeitig benennt der BDZ zu den drei Kernthemen dieses Artikels konkrete Schwachstellen:

Koordinierende Stellen (§ 50a GwG-E): Der BDZ befürwortet die engere strukturierte Zusammenarbeit zwischen FIU und geldwäscherechtlichen Aufsichtsstellen der Länder. Er kritisiert jedoch, dass ein zentraler Schwachpunkt der deutschen Geldwäschebekämpfung weiterhin ungelöst bleibt: Im Nicht-Finanzsektor existiere nach wie vor keine klare, bundesweit einheitliche Gesamtverantwortung für Aufsicht und Durchsetzung. Die Einbindung der Generalzolldirektion in koordinierende Strukturen beschränke sich im Wesentlichen auf Abstimmungs- und Koordinierungsfunktionen – eine klare Verantwortungszuweisung werde dadurch nicht geschaffen. Diese strukturellen Defizite seien seit Jahren bekannt, aus internationalen FATF-Evaluierungen wiederholt aufgezeigt worden, und der Entwurf greife sie nur begrenzt auf.

Transparenzregister (§§ 18 ff., 23 ff. GwG-E): Der BDZ unterstützt die Verbesserung der Datenqualität des Transparenzregisters ausdrücklich. Das Register sei nur dann ein wirksames Instrument gegen Verschleierung, wenn die Daten verlässlich, vollständig und aktuell seien.

Ressourcen und Erfüllungsaufwand: Der BDZ kritisiert scharf, dass der Entwurf eine Vielzahl neuer Aufgaben, Befugnisse und Analyseaufträge mit einem weitgehend aufwandsneutralen Ansatz unterlegt. Die im Entwurf angenommenen zusätzlichen Einnahmen aus Vermögensabschöpfung von rund 308 Millionen Euro ab 2028 stünden im Widerspruch zu den tatsächlich entstehenden Personal- und Technikkosten. Konkret: Die im Aktionsplan gegen Organisierte Kriminalität vom 25.02.2026 getätigten politischen Aussagen, wonach gezielt in Personal investiert werde, fänden im Referentenentwurf keine hinreichende Entsprechung. Das Fazit des BDZ-Vorsitzenden Thomas Liebel fällt direkt aus: „Nur wenn neue Befugnisse und Aufgaben mit einer angemessenen Ausstattung der Zollverwaltung einhergehen, können die gesetzgeberischen Ziele tatsächlich erreicht werden."

Quelle: BDZ-Stellungnahme (PDF), 31.03.2026 · BDZ-Meldung, 09.04.2026

GdP – Gewerkschaft der Polizei (Stellungnahme 12.04.2026): Die GdP übt grundsätzliche Kritik. An der Absicht bestehen laut GdP keine Zweifel – aber: „Weder der Gesetzentwurf noch die neue Zielstruktur bringen den Zoll ernsthaft nach vorn." Personalansatz, Ausrüstung, Aufbau- und Ablauforganisation sowie Melde- und Befehlswege würden den Anforderungen an eine moderne Zollpolizei nicht gerecht. Die GdP zieht einen direkten Vergleich zu BKA und Bundespolizei, die im BMI-Ressort jahrzehntelang deutlich mehr gefördert worden seien: „Im Zoll herrschte immer die nackte Armut." Das Fazit fällt entsprechend scharf aus: „Mehr und andere Befugnisse fangen für sich allein sicher keine Verbrecher. Dafür braucht es gut aufgestellte polizeilich geprägte Behörden. Das ist der Zoll heute nicht. Und das neue Gesetz ändert das nicht."

Quelle: GdP, 12.04.2026

VIB – Verband Internationaler Banken in Deutschland (Stellungnahme 31.03.2026): Der VIB begrüßt das Ziel der Reform grundsätzlich, erhebt aber zu zwei GwG-relevanten Punkten substanzielle Einwände. Erstens lehnt er den geplanten § 25n KWG (Unterstützung verdeckter Ermittlungen durch Legendenkonten) in der vorliegenden Fassung ab: Die Norm schaffe ungeklärte Konflikte mit dem Grundsatz der Kontenwahrheit (§ 154 AO), sehe keine Haftungsprivilegierung der mitwirkenden Institute vor und verlagere erhebliche Reputations- und Rechtsrisiken einseitig auf die Banken. Eine Differenzierung nach Geschäftsmodell fehle; für Institute ohne Privatkundengeschäft sei die Verpflichtung unverhältnismäßig. Zweitens kritisiert der VIB die geplante Änderung in § 43 Abs. 1 GwG (Verdachtsmeldungen), mit der „strafbare Handlung" durch „rechtswidrige Tat" ersetzt werden soll: Entgegen der Darstellung im RefE handle es sich nicht um eine rein redaktionelle Klarstellung, sondern potenziell um eine materielle Erweiterung des Meldepflicht-Tatbestands. Zudem sei die Änderung angesichts der bevorstehenden vollständigen Ablösung des § 43 GwG durch Art. 69 AMLR ab Juli 2027 sachlich nicht gerechtfertigt.

Quelle: VIB-Stellungnahme (PDF)

Checkliste für Compliance-Experten und Geldwäschebeauftragte

Transparenzregister-Abfragen mit konkretem KYC-Anlass verknüpfen und in der Mandanten- oder Kundenakte dokumentieren
KYC-Formulare auf das Feld „Geburtsort" für wirtschaftlich Berechtigte prüfen – fehlende Einträge im Register bis Inkrafttreten aktualisieren
Unstimmigkeitsmeldungen (§ 23b GwG) im Compliance-Workflow verankern: Abweichung zwischen eigener KYC-Prüfung und Registereintrag → melden
Risikoanalyse (§ 5 GwG) aktualisieren – sie wird zur Grundlage der koordinierten Prüfprioritäten der Koordinierenden Stellen
Prüffrequenz einplanen: Sektoren mit bisher geringer Prüfdichte werden durch Sammelabfragen und gemeinsame Risikoanalysen sichtbarer; interne Prüfbereitschaft herstellen
Zuständige Aufsichtsbehörde kennen und beobachten: Ankündigungen koordinierter Prüfaktionen frühzeitig aufgreifen

Fazit: Das System wird konsistenter – die Wirkung hängt an der Umsetzung

Der ZFG-RefE verbindet eine grundrechtskonforme Neugestaltung des Transparenzregister-Zugangs mit dem institutionellen Aufbau der Nichtfinanzsektor-Koordinierung und einem systematisch erweiterten Behördendatenaustausch. Für Compliance-Experten ergibt sich ein klares Bild: Das Prüfumfeld wird strukturierter, Mängel werden schneller sichtbar und Prüfprioritäten werden risikobasierter gesetzt. Die Qualität der Reform hängt letztlich davon ab, wie die Länder die Koordinierenden Stellen mit Ressourcen und Kompetenzen ausstatten – das kann der Gesetzgeber anleiten, aber nicht erzwingen.